【治理与反思】文化碎片如何限制跨部门合作

类别：政府治理　

导言

公共管理学者长期以来一直非常关注公共机构间合作在公共服务供给中的重要作用。比如，各级执法机构间的跨部门合作已成为加强公共安全供给的“新治理”模式的象征。然而，这样的合作努力遇到了许多挑战。今天我们将随着美国学者Galia Cohen，一同探讨执法官员之间的文化碎片是如何限制跨部门合作的。这项研究调查了公共安全领域公共机构间合作的障碍。

（文献来源：Cultural Fragmentation as a Barrier to Interagency Collaboration: A Qualitative Examination of Texas Law Enforcement Officers’ Perceptions, American Review of Public Administration， December 5, 2017, online first：1-16, DOI:10.1177/0275074017744659）。

研究背景

这项研究的目的是研究执法官员之间文化碎片如何限制跨部门合作。更具体地说，本研究运用三个概念框架：威尔逊（1968）的警察部门风格类型、曼宁（1995）等级划分分类和Huxham（1996）合作型领导模型。将这些框架相互关联以回答这个三重问题：在美国公共安全机构中，机构类型、等级划分和领导风格的差异会对合作过程产生何种影响?

在公共行政环境下，执法机构合作的动机主要有三重。首先，美国刑事司法系统历来表现出严重的分裂和各机构间的不协调。因此，改善执法机构之间合作对于提高公共安全至关重要。其次，由于当今社会的高度流动性，犯罪很少局限于界定的司法边界。在许多情况下，犯罪活动跨越一个或多个司法边界，要求不止一个执法机构进行有效的刑事调查。最后，越来越多的人将合作视为在执法机构中分配公共安全的财政负担的重要工具。州和地方执法机构经常认为合作是解决预算紧缩和增加财政限制的可行手段。

研究框架与假设

本研究从执法文化的三个维度来探讨碎片化发生的方式，即机构类型、等级划分和领导风格。学者们发现这些维度是警察文化变异的重要来源。然而，它们对跨部门合作的影响尚未见文献探讨。为了研究这种关系，本研究采用了三个概念框架。

机构类型

为了理解机构类型是如何影响机构间合作的，本研究应用威尔逊的警察部门风格类型。威尔逊（1968）确定了三种不同类型的警察部门风格：法律主义的、守望者和服务。这些部门风格与机构处理警方问题的方式有所不同，这是由机构服务的社区的构成和要求所决定的。根据Wilson(1968)的说法，法律的部门风格包括严格的执法标准和低水平的警察自由裁量权。相比之下，守望者的部门风格强调通过非正式的方法维持秩序，而服务部门的风格强调服务的交付，同时也注重维持社区的秩序。因此，以守望者和服务为导向的部门的执法人员可以在决定他们对犯罪的反应时行使相当的自由裁量权。

假设1：警察部门风格的碎片化很可能成为德克萨斯州执法部门跨部门合作的障碍。

等级划分

按职级划分警察机构的传统做法增加了额外的复杂性，降低了跨部门合作的可能性。为了探讨职级文化中的碎片化如何影响跨部门合作，本研究借鉴了曼宁的执法中等级划分的框架，将警察文化分为三级等级划分:指挥、中层和下级。每一阶段都有其自己的传统做法、程序和行为规则。

假设2：警察等级中的碎片化很可能成为德克萨斯州执法部门跨部门合作的障碍。

领导风格

为了评估与高层管理者的领导风格和机构间合作相关的碎片化效应，本研究采用了Huxham的合作领导框架。 Huxham认为，当机构达到“合作优势”时，也就是说，当一起工作的预期结果大于独立工作的结果时，跨部门合作就形成了。

假设3：警察领导风格的碎片化很可能成为德克萨斯州执法部门跨部门合作的障碍。

研究方法和数据

这项研究是基于德克萨斯州一个执法机构收集的定性数据，收集了来自德州18个不同地方、州和联邦执法机构的45名执法人员和指挥人员的信息。数据通过深度访谈和焦点小组收集。这些访谈包括一系列关于官员在跨部门执法合作的一般主题上的看法和实际经验的问题。本研究采用Braun和Clarke(2006)六阶段主题分析方法来研究访谈记录。

研究结果和分析

结果显示，执法中存在分散的三个方面，这阻碍了机构和部门之间自愿合作的努力。即执法中机构类型维度、等级维度及领导风格维度阻碍了跨部门合作。

因此，对建立、维护和加强合作网络感兴趣的执法机构应该致力于减少文化碎片化，并在公共安全机构之间建立一种更加统一的文化，以改善这些机构成功合作的机会。建立一种强大的共享文化，促进信任和共同利益的价值，这将激励官员们与其他机构的同行联系，以获取信息、资源或超越自身能力的专业知识。

第一，从业务的角度来看，减少文化碎片可以通过组织层面的各种活动来实现。例如，各机构应该为不同部门的官员创造联合培训会议、专业网络和同侪特设对话机会。

第二，机构领导人应该致力于促进各机构间的信息共享文化。信息共享是成功合作的关键因素，也是实现价值最大化的重要策略。

第三，组织文化对组织成员对信息共享价值的认识及其对这种活动的遵从性或抵制的看法起着重要作用。因此，促进对信息共享开放的组织文化将增加信任，开放机构的工作边界，并减少文化碎片化，从而最大限度地发挥跨部门合作的潜力。

研究局限

1、研究方法的局限。文章使用了滚雪球抽样方法，它在研究中经常被认为是有问题的，因为它不符合科学研究的共同原则。在本质上，滚雪球抽样的主要限制是缺乏随机性或代表性，这可能导致选择偏差。作者认识到，在滚雪球抽样过程中，一些潜在的被采访者被“掩盖”，因为他们不属于推荐受访者的同一社交网络。

2、样本量较小。但作者表明，文章遵循的指导原则是在数据集中体现饱和度，在本研究中，数据收集过程一直持续到饱和，直到研究人员认为访谈没有添加任何新的信息。

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附参考文献参考文献附参考文献

Andrew, S. A., & Hawkins, C. V. (2013). Regional cooperation and multilateral agreements in the provision of public safety. The American Review of Public Administration, 43, 460-475.

Brough, P., Chataway, S., & Biggs, A. (2016). “You don’t want people knowing you’re a copper!”A contemporary assessment of police organizational culture. International Journal of Police Science & Management, 18, 28-36.

Cohen, N. (2016). How culture affects street-level bureaucrats’ bending the rules in the context of informal payments for health care: The Israeli case. The American Review of Public Administration. Advance online publication.

doi:10.1177/0275074016665919

Denhardt, R. B., & Catlaw, T. J. (2014). Theories of public organization. Stamford, CT: Cengage Learning.

Huxham, C., & Vangen, S. (2013). Managing to collaborate: The theory and practice of collaborative advantage. New York, NY: Routledge.

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